CICI… Siglas explosivas

La labor de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), silenciosa a veces y estridente otras, ha sido esencial para llevar a ese país por la ruta que ha terminado, por ahora, en la renuncia del presidente Otto Pérez Molina, a quien la Comisión y el Ministerio Público han acusado de corrupción. La posibilidad de crear comisiones similares en Honduras y El Salvador, los otros dos países del llamado Triángulo Norte de Centroamérica, ha resurgido en foros políticos internacionales o en voces ciudadanas en ambas naciones (los hondureños también están en las calles en protestas pacíficas, mientras que en El Salvador la discusión sobre el tema es mucho más reducida y ha sido secuestrada por los dos partidos políticos más fuertes, el gobernante FMLN y el opositor ARENA). Los gobiernos de los tres países han reaccionado con mucha cautela, aún con miedo, ante la posibilidad de comisiones con poderes plenos, capaces de investigar a todos, incluidos los jefes de Estado. Este es un análisis que explica, con base en discusiones realizadas entre funcionarios de la administración de Mauricio Funes y la comunidad internacional en 2010 y 2011, y de entrevistas sostenidas la segunda semana de agosto de 2015 en San Salvador, cómo podría funcionar una Comisión así en El Salvador.

 La negativa del Frente

En principio y de forma tajante el gobierno de Salvador Sánchez Cerén ha dicho que no, que una comisión salvadoreña parecida a CICIG no cabe en El Salvador. La oposición del Ejecutivo, y de varios voceros del FMLN, ha sido, de hecho, estruendosa. El presidente y varios de sus funcionarios –o de su partido– han dicho en público que una entidad así no es necesaria porque, a diferencia de Guatemala, en El Salvador las instituciones sí funcionan y que por eso una CICIG salvadoreña, a la que en algunas redes sociales se ha bautizado ya como CICIES o CICISV, sería, solo, una forma de intervención.

Los índices relacionados con la inseguridad pública y la impunidad en El Salvador indican que los funcionarios, en el mejor de los casos, hacen interpretaciones de la realidad a su conveniencia, y en el peor de los casos, que mienten.

Tres cifras para ilustrar:

1. El pasado mes de agosto cerró con una cifra total de 911 homicidios, es decir, 29 muertos al día. Veintinueve.
2. Proyecciones independientes indican que, de seguir así, en El Salvador habrá 91 homicidios por cada 100,000 habitantes, una de las tasas más altas en el mundo, aun si se la compara con países donde hay conflictos armados reconocidos como tales.
3. El índice de condenas en casos de homicidios osciló entre el 4 y el 5% entre 2010 y 2013, una de las cifras más bajas de Centroamérica.

Las dos primeras cifras valen para decir que las instituciones encargadas de la prevención y represión del delito no están funcionando bien; la tercera, para concluir que la Fiscalía General, encargada por Constitución de la persecución penal, tampoco da todo de sí.

Y, más allá de las cifras, investigaciones periodísticas independientes han destapado escándalos de corrupción que han involucrado, entre otros, a los ex presidentes Mauricio Funes, Antonio Saca y Francisco Flores (este último es el único preso y procesado, pero la misma Fiscalía ha dicho que el caso se caerá); a al menos dos ex directores de la PNC, por relaciones con el crimen organizado; a varios diputados por la forma en que se han enriquecido; e incluso al mismo Fiscal General por tráfico de influencias.

Familiares de un pandillero de Apopa esperan retirar el cádaver. Según ellos, el joven fue primero vapuleado y luego asesinado por la PNC, contradiciendo así la información policial. La falta de respuesta institucional ante violencia es una de las cosas que ha provocado la discusión sobre aplicar el modelo CICIG en El Salvador. Foto de Frederick Meza

Aun así, el presidente y el FMLN se niegan a explorar un modelo como el guatemalteco. Y ese modelo, el de CICIG, que incluye el apoyo técnico y financiero de Naciones Unidas, no es viable sin que exista una petición expresa de parte la jefatura de Estado. No es, ese, asunto menor: en Guatemala, la formación de CICIG incluyó, sí, cesión de soberanía por parte del Estado, en esencia porque el comisionado-jefe asumiría roles reservados a instituciones nacionales por la carta magna de aquel país, como la capacidad de investigar delitos complejos –no así de perseguirlos penalmente en los tribunales. Por eso, CICIG empezó como una petición expresa del Ejecutivo, un estudio de viabilidad del Judicial (a través de la Corte de Constitucionalidad) y la aprobación final del Legislativo.

En la coyuntura política actual salvadoreña parece claro que el Ejecutivo no pedirá y que el Legislativo no aprobará; la postura del Judicial no está clara, pero, por declaraciones que a título personal dio en su momento el magistrado Rodolfo González, de la Sala de lo Constitucional, parece que en la Corte Suprema puede haber una discusión más profunda sobre el tema.

Pero no es no. Si en el concurso del Ejecutivo una comisión como CICIG es imposible en El Salvador.

El colombiano Iván Velásquez, comisionado de CICIG, y la fiscal general de Guatemala, Thelma Aldana, durante la conferencia de prensa en que revelaron que el caso conocido como La Línea salpicaba al expresidente Pérez Molina.

El modelo posible

Ha surgido, no obstante, una idea alternativa: pedir al nuevo fiscal general –que debe ser elegido por la Asamblea Legislativa antes del próximo diciembre– que haga parte primordial de su agenda la creación de una fiscalía especial para la investigación de delitos complejos, de casos de corrupción y, dada la situación actual en el tema de homicidios, de desarticular a los grupos que más muertes provocan en el país: las pandillas. Esta es una idea, según confirmaron tres fuentes políticas a Factum (una en El Salvador y dos en Washington), que ya se discute en el marco de las negociaciones para la elección de un nuevo fiscal.

“El Salvador es el que debe decidir qué hacer, pero creo que hay algunas dudas respecto a este fiscal y creo que si no es una CICIG salvadoreña debe empezar a pensarse en un modelo alternativo que funcione”, dijo en Washington un oficial federal que ha trabajado en El Salvador y que conoce de cerca la situación del país (este funcionario aceptó hablar desde el anonimato por no estar autorizado a discutir su trabajo públicamente).

Una idea similar está escrita en un documento de trabajo que la Oficina contra el Crimen y las Drogas y la de Asuntos Políticos de Naciones Unidas (UNODC y UNDPA, respectivamente) intercambiaron con el Gobierno salvadoreño (GOES) en 2010, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Viceministerio de Justicia y Seguridad Pública (VMJSP).

(Fui parte de esas conversaciones cuando ejercí como Jefe de Misión Adjunto en la embajada de El Salvador en Washington. Relato aquí parte de esa experiencia y acudo a documentos que han sido públicos en su momento y a conversaciones off the record con algunos de los funcionarios salvadoreños que participaron de aquel proceso para reconstruir aquella posibilidad de emular el modelo CICIG).

El memo de la ONU, titulado “El Salvador: Mecanismo para el Estado de Derecho”, es una respuesta a una nota de octubre de 2010 en la que el GOES delineaba su propuesta para crear una comisión similar a CICIG, a la que preliminarmente denominó Comisión Internacional Contra el Crimen Organizado de El Salvador (CICOSAL). Esto es lo que proponían los salvadoreños:

• La comisión sería creada por decreto Ejecutivo.
• Sería financiera y operacionalmente independiente de la Fiscalía General.
• Sería dirigida por un comisionado internacional elegido por el Ejecutivo en consultas con socios internacionales.
• El comisionado reportaría directamente al presidente.
• La comisión investigaría casos de alto impacto relacionados con el crimen organizado, el narcotráfico y con las ganancias generadas por ese tipo de actividad ilícita.
• Las investigaciones sería desarrolladas de manera que fortalecieran las instituciones salvadoreñas.

El 3 de diciembre de 2010, la ONU contestó que estaba de acuerdo con la creación de un mecanismo para fortalecer la institucionalidad y hacer más eficiente el combate al crimen en El Salvador. Naciones Unidas, no obstante, puso varios reparos a la propuesta salvadoreña inicial. Las más importantes:

• Una comisión totalmente externa a las existentes en el sector justicia de El Salvador provocaría que “extranjeros hagan el trabajo que deben hacer los salvadoreños”.
• La Policía y el Ministerio Público son suficientemente sólidos para construir una alternativa dentro de esas instituciones. En este punto, la ONU dice que los principales aportes de un mecanismo internacional serían:

1. Identificar los cuellos de botella y la falta de cooperación entre las instituciones del sistema de justicia.
2. Potenciar el impacto en las instituciones nacionales.
3. Garantizar la mayor cooperación posible del Fiscal General.

• Una comisión que responda directamente al presidente de la República no sería independiente ni transparente.
• El GOES debe aclarar si el término “crimen organizado” incluye a las pandillas o “maras” y a los crímenes cometidos por estas. Está claro que las pandillas son responsables de una parte significativa de la violencia y la criminalidad en el país.

En ese memo, la ONU proponía una alternativa específica: la creación de una fiscalía especial, bajo el mando del fiscal general, que controlaría dos unidades especializadas, una de policías y otra de fiscales, que tendrían a su cargo la investigación y persecución penal de casos relacionados con el crimen organizado y, de forma paralela, la creación de una Comisión de Seguimiento Externo, a cargo de un comisionado internacional, quien, a diferencia de CICIG, no tendría capacidad procesal en casos específicos, pero sí capacidad política para mediar entre los actores nacionales y los internacionales.

Incluso había cifras: 30 policías, de 8 a 10 fiscales, 4 “mentores” o asesores internacionales, 30 agentes de seguridad para las unidades especializadas y un comisionado, un asesor, un administrativo y tres expertos para la comisión de seguimiento.

El gobierno del presidente Mauricio Funes, quien había pedido a la ONU en septiembre de 2010 elaborar esta propuesta, nunca respondió.

El expresidente Mauricio Funes ante el pleno de la Asamblea General de Naciones Unidas. Foto tomada del portal un.org

La muerte prematura de CICOSAL

Para octubre de 2010, Naciones Unidas y el Gobierno de El Salvador ya habían madurado pláticas sobre modelos posibles para establecer una comisión internacional para la investigación del crimen organizado. El modelo salvadoreño cumplía dos de los requisitos indispensables para Naciones Unidas: contaba, de entrada, con el aval del Ejecutivo y tenía adelantadas promesas de financiamiento internacional.

La diferencia inicial entre la propuesta salvadoreña, la CICOSAL, y la comisión guatemalteca es que la primera sería creada por decreto ejecutivo y tendría su asiento jurídico en la figura del fiscal especial o, en última instancia, en una resolución de la Corte Suprema de Justicia que permite a las víctimas de delitos querellar ante un tribunal a través de abogados particulares cuando la Fiscalía no ha actuado en sus casos.

Un día antes de la Nochebuena de 2010, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió sobre el recurso de inconstitucionalidad 5-2001, que reúne los reclamos de varias víctimas de delitos graves por falta de resoluciones en sus casos, y estableció que la Fiscalía General de la República no tiene monopolio sobre la acción penal –es decir, no es solo con mediación del fiscal general o alguno de su agentes que una víctima puede pedir que se investigue un delito.

“El ejercicio de la acción penal pública no es monopolio ni competencia exclusiva del Fiscal General, puesto que, entenderlo así, implicaría un desconocimiento o anulación del derecho de acceso a la justicia de las víctimas de delitos”, resolvió la Sala.

Y, en la parte inicial de argumentos de esa resolución, los magistrados dicen: “…La obligación para el Estado de sancionar aquellas conductas que han sido tipificadas como delitos o faltas… lo obliga a perseguirlas; y, dado que es una obligación constitucional, no debe prescindirse de ella”. Es decir, es obligación del Estado combatir la impunidad.

Desde enero de 2011, varios funcionarios salvadoreños viajaron a Washington y a Nueva York para presentar a la Secretaría de Estado de la administración Obama y a Naciones Unidas, los primeros planes y los precedentes jurídicos en que se basaría la comisión. La resolución de la Sala era uno de los argumentos más importantes.

La principal preocupación en el gobierno era la renuencia del Fiscal General de entonces, Romeo Barahona, quien en privado y en público se había opuesto a cualquier idea de comisión externa, tal como lo ha hecho el actual fiscal, Luis Martínez. Esos resquemores incluso quedaron por escrito en un documento borrador que circuló en aquellas reuniones: “Este paso parte de un hecho políticamente complicado pero incontrovertible: la Fiscalía… es un ente inoperante en términos generales. Este hecho hace imposible en la práctica que en El Salvador exista en este momento una cultura agresiva de combate al crimen”.

El gobierno salvadoreño obtuvo buenos réditos de aquellas rondas. Hubo, según consta en publicaciones de prensa, promesas de financiamiento o cooperación técnica de Canadá, Italia, España y Naciones Unidas misma. Aun Washington habló, entonces, de profundizar la propuesta.

Casi concluido el primer tercio de 2011, sin embargo, ya había en el gabinete de Funes dos visiones opuestas sobre la comisión. Una, liderada entonces por el VMJSP, era seguir adelante. La otra, encabezada por el entonces Secretario de Asuntos Estratégicos, Franzi “Hato” Hasbún, era desechar la idea y trabajar más de cerca con el fiscal Barahona. La segunda visión se impuso y la idea e CICOSAL murió antes de haber nacido del todo.

La principal diferencia entre las administraciones de Mauricio Funes y Salvador Sánchez Cerén en torno a la creación de una comisión internacional es que el primero la propuso a Naciones Unidas y apoyó una gestión para echarla andar, aunque al final, por influencia de algunos de sus asesores y de su ministro de Defensa, Funes desistió de la idea. Al segundo gobierno del FMLN, en cambio, le bastaron menos de 24 horas para descartar la idea luego de que el embajador Tom Shannon, enviado de la administración Obama al Triángulo Norte para hablar de mecanismos de lucha anticorrupción, dijera a periodistas en San Salvador que emular un mecanismo como CICIG era “una buena idea”.

A la luz de las consecuencias que CICIG ha tenido en Guatemala para el expresidente Otto Pérez Molina, del tipo de presión –popular e internacional– que el gobierno de Juan Orlando Hernández sigue recibiendo en Honduras, y de la negativa precoz de la administración de Sánchez Cerén en El Salvador, parece que esas siglas de Comisión Internacional contra la Impunidad resultan demasiado explosivas para los gobiernos de los tres países del Norte de Centroamérica.

[Crédito de foto destacada: por Miguel R. Lemus]