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La incógnita del nuevo gobierno: ¿quién pagará por las promesas?

El nuevo gobierno no tendrá los recursos financieros para hacer realidad todas sus promesas de campaña. Sin dinero, el Ejecutivo tendrá que buscar Asocios Público Privados, hacer concesiones de obras públicas y obtener préstamos que necesitarán de su aprobación en el Órgano Legislativo, según la opinión de analistas económicos. El próximo gobierno, consideran, deberá buscar soluciones para sanear las arcas del Estado: las palabras claves serán negociación y consenso.

Foto FACTUM/Salvador Meléndez


Los números no cuadran y lo sabía el equipo que apoyó al presidente electo, Nayib Bukele, en la creación de su plan de gobierno. En diferentes apartados del Plan Cuscatlán se reconoce que para hacer realidad las propuestas del presidente electo necesitaban más de lo que está presupuestado para 2019. ¿Cuánto dinero necesita el próximo gobierno para cumplir con todo lo prometido? No se puede determinar leyendo el plan Cuscatlán. En el plan no se tiene el total de la inversión necesaria para realizar todos los proyectos insignias o los más focalizados dentro de su Proyecto 262, prometidos durante la campaña.

Bukele tampoco ha dado una cifra ni explicado de dónde saldrá el dinero para financiar sus promesas. Lo más cercano ha sido, como lo ha acostumbrado con más rigor desde el 3F, una publicación en redes sociales donde hablaba de la necesidad de buscar financiamientos. Fue un tuit del 3 de marzo, un mes después de las elecciones, acompañado con dos fotografías que mostraban una reunión del presidente electo con cooperantes internacionales y el represeante de las Naciones Unidas.

Factum intentó hablar con los responsables del plan fiscal y económico de Nayib Bukele. Félix Ulloa, vicepresidente electo, dijo vía telefónica que había que hablar con Jorge Miguel Kattán, secretario nacional para el desarrollo económico y social de Nuevas Ideas, exdirector de administración de la alcaldía de San Salvador y coordinador del Plan. Al cierre de esta nota nadie de Nuevas Ideas había querido dar declaraciones.

El economista e investigador de la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde), Rommel Rodríguez, afirmó que el gobierno de Bukele deberá trabajar en cómo mejorar el ingreso al tiempo que planifica en qué y cómo gastar sin olvidar cómo hará para reducir la deuda pública. “La clave del éxito está en comprender que expandir el gasto sin tener a la par una política fiscal sólida no es suficiente. Yo creo que esa fue la clave del error del FMLN. Hay que avanzar en las tres líneas al mismo tiempo”, dijo.

Bukele recibirá un Ejecutivo que deberá solventar una deuda de 1 mil 537.72 millones de dólares, a cancelarse según sus vencimientos entre septiembre de 2019 y enero de 2023, al tiempo que deberá buscar fuentes de financiamiento para las propuestas que hizo en su plan de gobierno.

Alexander Segovia, analista económico y ex secretario técnico de la administración Funes, considera que en el primer año de gestión de Bukele será muy difícil ver las grandes obras públicas prometidas durante la campaña.

El plan Cuscatlán incluye la realización del aeropuerto del pacífico, la reactivación de un tren que cruce el país y el remozamiento o ampliación de puertos marítimos, carreteras y vías principales en el Gran San Salvador; además de medidas que incrementarán el gasto público, como aumentar en dos puntos porcentuales al Fodes, pavimentar todas las carreteras que lleguen a cabeceras departamentales, alcanzar la electrificación y la introducción de agua potable en todo el país

Solo en este último apartado las propuestas alcanzan millones: 93.3 millones del fondo para el desarrollo económico y social de los municipios (Fodes), 103.3 millones para tener acceso pavimentado a todas las cabeceras departamentales, 197.5 millones para llevar agua segura a todos los hogares del país, mucho más si se echa a andar el Plan nacional de agua potable y saneamiento, el costo subiría a 12 mil 320 millones aproximadamente, según los cálculos presentados en ENADE que retoman cifras oficiales.

Si el panorama fiscal no es halagador, hay que tomar en cuenta que en el Plan Cuscatlán se proponen otras medidas que reducen los ingresos que ya percibe el Estado, como diferenciar algunos impuestos especiales, como la eliminación del Fondo de Conservación Vial (FOVIAL) a quienes se dedican a la pesca y a la agricultura; y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que sería “mayor para bienes de lujo y menor o exento para canasta básica”; o el incremento de la base exenta de renta y la liberación de deducciones por salud y educación.

En ese juego de sumas y restas, en ningún caso el Plan explica de dónde saldrán los fondos para la realización de obras públicas y cumplimiento de promesas o si el resultado de sumar los nuevos ingresos con los ahorros del Estado permitirán cubrir todos los gastos proyectados.

“A nivel fiscal, así con los ingresos que se obtendrían con los cambios sugeridos, no hay certeza de que todas las propuestas sean viables financieramente”, analiza Ricardo Castaneda, economista y coordinador de país para El Salvador del Instituto Centroamericanos de Estudios Fiscales (Icefi). “En materia fiscal, el mejor año de la gestión de Bukele sería 2019, porque en el presupuesto se incluyó 800 millones para el pago de deuda pública”, resume.

Promesas frente a su financiamiento

Es contradictorio que el plan Cuscatlán no incluya costos o montos de inversión. En materia presupuestaria, dice el plan, se “aspira a mantener la regla de que no puede haber un gasto sin fuente de financiamiento comprometida, ni deuda sin fuente de ingresos anticipada, con una valoración de riesgos fiscales cuantificados según su impacto, debidamente garantizados para asegurar la disponibilidad de recursos ante situaciones imprevistas”.

Según el plan, se prevé una mayor recaudación fiscal a través de la readecuación de impuestos vigentes y la imposición de nuevos- un impuesto a los flujos de efectivo a empresas, el impuesto predial y el gravamen de tierras agrícolas ociosas-, y tomar algunas medidas específicas como establecer la renta mundial para personas naturales, incorporar la tasa global de renta en lugar de la cedular existente en el país.

Edwin Núñez,  emisario de Nuevas Ideas para la empresa privada, reconoció que esto último no sería uno de los primeros pasos del gobierno de Bukele. “No podemos hablar de impuestos porque lo que hay que hacer realmente es ir tras la evasión y la elusión fiscal, que es un gran tema que está ahí y que nadie toca”, dijo Núñez en una entrevista a El Faro. El plan también prevé medidas para reducir la evasión y la elusión fiscal, medidas que según diferentes economistas consultados darían resultados a mediano y largo plazo porque implica reformar códigos, reglamentos, leyes y procedimientos.

El presidente electo Nayib Bukele muestra el credencial como Presidente de la República de El Salvador, segundos después de recibirlo de manos del presidente del TSE, Julio Olivo. Bukele tomará posesión del cargo el próximo 1 de Junio de 2019.
Foto FACTUM/ Salvador MELENDEZ

¿De dónde saldrá el dinero para las megaobras que traerán empleo y permitirán hacer crecer la economía salvadoreña? En la última década, las grandes obras públicas en El Salvador se han realizado con financiamiento externo, explica Segovia: “Para lograr hacerlas en el período presidencial, ya se debería de estar trabajando en las carpetas técnicas de ellas para lograr encontrar financistas adecuados”.

El plan Cuscatlán también habla de buscar el apoyo de la empresa privada a través de programas de responsabilidad fiscal empresarial (RES), como en educación, y de gobiernos amigos, como en el de salud.

Según Castaneda, el plan da pistas de cómo piensan financiar algunas promesas: mediante asocios públicos privados. “Donde el punto central es lograr una buena negociación para evitar lo que ha pasado en otros países de la región, como en Honduras, donde las ganancias terminan en los privados y el Estado es quién corre con los riesgos y los costos”, apunta Castaneda. Y la titularización, “que es más deuda”, afirma. Para el economista del Icefi, ambas fuentes de financiamiento tienen que ser revisadas con lupa antes de ser aprobadas por el Ejecutivo y por el Legislativo.

“Esto implica saber concertar y negociar con las fuerzas políticas en la Asamblea Legislativa”, dice Castaneda, para lograr romper con la política de bloqueo de la oposición que se ha visto en los últimos años. “Uno de los grandes retos es lograr una buena relación entre el Ejecutivo y el Legislativo”, agrega.

La gran apuesta de un pacto fiscal

Sin datos que respalden la viabilidad, la gran apuesta en materia fiscal en el Plan Cuscatlán sería alcanzar “un pacto fiscal con participación de sociedad civil”, una propuesta ambiciosa para la que se trazó como objetivo hacerla con visión de corto plazo a 5 años, mediano y largo plazo a 25 años.

Para Rodríguez, economista de Funde, Bukele podría capitalizar lo aprendido en intentos pasados: “Hay que ver cuál es la capacidad del nuevo presidente de ir con el sector privado y tender puentes de entendimiento. El gobierno de Mauricio Funes promovió un pacto fiscal que no tuvo un buen final, porque al final se desdibujó. Aún con la voluntad inicial del Ejecutivo, no había forma real de llegar al presidente”.

En los últimos 15 años, desde el Ejecutivo se habló de alcanzar “un pacto fiscal”, un acuerdo entre todos los sectores políticos, económicos y sociales que permita orientar los ingresos y gastos del Estado hacia los grandes proyectos de país. Pero este jamás se concretó. En su lugar, lo que se lograron fueron parches que permitieron solventar los problemas de liquidez, los gastos inmediatos, pero no sanear las finanzas estatales, opinan los analistas.

“Un pacto fiscal pasaría por que este tenga el liderazgo y la cooperación del presidente para ayudar a responder al menos tres preguntas como país: ¿En qué queremos gastar o invertir? ¿Cuánto estamos dispuestos a invertir? ¿Y de dónde saldrán los fondos para ello?”, dice Segovia.

“Si no logra cambiar la situación fiscal del país no logrará hacer mucho de lo propuesto en su plan Cuscatlán. Ahora es el momento de presentar la viabilidad económica, social y fiscal de cada propuesta, ver los estudios económicos y determinar cuáles son viables y cuáles son prioritarios”, recomienda Segovia, quien encabezó el intento de pacto fiscal durante el gobierno de Mauricio Funes. “Para que haya un pacto fiscal se necesita el liderazgo del presidente, algo que no ha habido en el pasado”.

A finales de enero de 2019, el Icefi afirmó que veía como algo muy positivo la apuesta por “por un pacto fiscal con participación de sociedad civil”, algo que no se logró en los últimos gobiernos. “Hablamos de un gran acuerdo de nación”, sintetiza Castaneda.

Para los economistas consultados, Bukele y su equipo ya podrían convocar a reuniones preparatorias para alcanzar un pacto fiscal aprovechando la legitimidad obtenida con el resultado de las presidenciales. Esto se podría hacer en estos meses de transición y ver los primeros resultados del Plan Fiscal en la negociación del primer presupuesto del quinquenio del nuevo presidente, en septiembre de 2020. “Es hasta ese momento cuando veremos cuál es la apuesta fiscal del nuevo Ejecutivo”, adelanta Segovia y continúa: “Un gobierno que no tiene mayoría lo que le queda es negociar para que sus decisiones tengan el consenso y el escenario donde veremos esa negociación es el presupuesto 2020”.

En ello concuerda Rodríguez, desde Funde: “Tiene la legitimidad, no solo por ser el presidente electo, sino porque obtuvo un caudal de votos importante; ahora es momento de ver su capacidad de negociación y diálogo para alcanzar algo nunca visto en el país”.

Desde la reforma del sistema de pensiones realizada en el gobierno de Francisco Flores, la emisión de bonos resolvió el problema de liquidez del Ejecutivo, medida que se mantuvo al inicio del quinquenio de Antonio Saca. Con la deuda aumentando, el Estado encontró “mecanismos creativos” de asegurar tener dinero en mano, pero jamás sanear las arcas del Estado. En 2006, Arena con el concurso del PCN, aprobaron un Fideicomiso de Pensiones, que obligaba a las AFP invertir en los bonos del gobierno.

Aún con los efectos de la crisis económica mundial de 2008, el Fidecomiso de Pensiones  y la aprobación de un préstamo de mil millones de dólares, que pasó por una negociación en el período de transición, el gobierno de Mauricio Funes logró entrar al Ejecutivo sin deudas de corto plazo. La calma financiera duró poco. En el último trimestre de 2009, el gobierno de Funes para obtener liquidez necesitó de una reforma tributaria sin el consenso de la empresa privada, lo que rompió cualquier tipo de acuerdo o pacto a futuro. Desde la derecha política se hablaba de recortar el gasto público y ampliar la base tributaria; desde la izquierda aumentar impuestos que lograran revertir el enfoque regresivo del esquema impositivo que se sigue manteniendo.

Con la llegada de Salvador Sánchez Cerén a la presidencia, el Ejecutivo continuó con la idea de lograr un Pacto Fiscal pero los intentos iniciales fueron tibios. El cambio de la correlación legislativa en marzo de 2015 permitió a Arena impulsar la visión de la empresa privada, pero no logró un consenso político alrededor de un pacto fiscal, al que llamó el Ejecutivo nuevamente en 2017. Mientras tanto, para mantener a flote las finanzas estatales se redujeron los niveles de inversión pública y gasto social. “Estas son dos variables que no deberían de bajar. Al contrario, había que aumentar los niveles de inversión pública y gasto social, para asegurar el desarrollo social del país”, analiza Castaneda.

El otro punto a favor del gobierno de Bukele, según los economistas entrevistados, es que el país ya tiene una “Ley de responsabilidad fiscal que ya sienta las bases para alcanzar acuerdos iniciales”. Además, para el especialista del Icefi, a favor del nuevo gobierno están los puntos de coincidencia con los planes de gobierno de otros candidatos, especialmente el FMLN y Arena, que les permiten tomar acuerdos en materia de Salud, especialmente en atención primaria, educación inicial, transparencia fiscal, seguridad e inversión pública. “Sí todas las fuerzas políticas hablaban de un interés en estas áreas, hay un paso inicial dado para lograr alcanzar consensos definitivos. Se trata que entre las diferencias lógicas entre ellos logren llegar a acuerdos definitivos”, dice Castaneda.

De nuevo las palabras claves son negociación y consenso. Segovia afirma que: “Buscar tener una mayoría en la asamblea, para pasar una aplanadora y no llegar a acuerdos, es una mala receta.


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