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“Los procesos que generó la tregua han desembocado en una nueva realidad de la violencia”

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Dos conclusiones son evidentes después de hablar con el economista Alexander Segovia, que recién presenta un estudio de INCIDE, la organización que dirige:  uno, que la tregua entre pandillas, impulsada por la administración Funes (de la que él fue parte importante), es un factor clave para entender la expansión de las pandillas, la pérdida del control territorial del Estado y el patrón de violencia que ha marcado a El Salvador en los últimos cinco años; y dos, que el actual gobierno ha fallado en la implementación de las políticas públicas para combatir la violencia de forma efectiva.


El estudio se llama “El Salvador: nuevo patrón de violencia, afectación territorial y respuesta de las comunidades (2010-2015)”, un ambicioso proyecto que pretende demostrar, a través de estadísticas oficiales y de la comparación de cuatro municipios, cómo El Salvador se ha deteriorado en el último quinquenio: homicidios múltiples al alza, comunidades controladas y anestesiadas, y un Estado -en particular el gobierno- que no ha sabido hacer frente a su responsabilidad.

El responsable es el Instituto Centroamericano de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE), el centro creado por Segovia en abril de 2014, cuando todavía se encontraba al frente de la secretaría Técnica de la Presidencia en el gobierno de Mauricio Funes. Segovia, que figura como principal investigador del estudio, ha catalogado al documento como fuerte y polémico. No es para menos: parte de las conclusiones pasan por recomendar al gobierno la elaboración de un mapa de control territorial -una aceptación tácita de la ausencia del Estado- y la revisión de la implementación del plan El Salvador Seguro, la actual apuesta gubernamental para frenar la violencia.

Segovia es claro y contundente en todo momento. Salvo cuando se le pregunta por qué, siendo un funcionario de alto nivel en la administración Funes, no se pronunció sobre la tregua pactada con las pandillas, cuyos efectos ahora pretende analizar.

Si tuviera que decir qué pasó en seguridad entre 2010 y 2015 a una persona que no estuvo en El Salvador, ¿cómo lo describiría?

Lo que pasó fue una complejización del fenómeno de la violencia y la inseguridad, lo cual es una mala noticia para la sociedad salvadoreña. En parte debido al descuido de las élites económicas, políticas, intelectuales sobre el problema, y al fallo de las políticas públicas para entender y enfrentar ese problema. En ese sentido, el 2015, que es donde terminamos el estudio, pero 2016, ahora como ha empezado, lo que refleja es que el problema de la violencia y la inseguridad está lejos de resolverse en este país. Creo que hay que cambiar perspectivas, revisar la forma cómo se ha venido lidiando con el tema de la violencia y la inseguridad, desde el diseño de las políticas públicas hasta la participación de los diferentes actores que componen la sociedad. Lo que demuestra este estudio que hemos hecho es que un actor clave, que hasta ahora no se le ha considerado como se debe, es la población organizada, la población que diaramente vive en los territorios, que sufre la afectación y que está dando respuestas creativas, en algunos casos; novedosas, en otros, pero que ese actor que es tan fundamental para resolver el problema hasta ahora las políticas públicas ni siquiera lo han considerado seriamente.

Usted dice que en el discurso pareciera que desde el Estado hay disposición para tratar el problema, pero que eso no se refleja en la realidad, ¿Por qué?

Creo que tiene que ver con varios fenómenos. Tiene ver con un problema de política pública: históricamente El Salvador, como el resto de Centroamérica, no tiene experiencia en el diseño e implementación de políticas públicas territoriales. Aquí lo que ha habido son políticas nacionales o sectoriales; aquí las políticas públicas se hacen por sector: para el sector agropecuario, industria, turismo, pero no se hacen con la dimensión territorial. Y el problema con la seguridad es que la violencia se manifiesta y se ejerce en los territorios, en las comunidades, en los conglomerados humanos. Esta dimensión territorial supone hacer correcciones drásticas a las políticas públicas tradicionales, comenzando por incorporar el territorio, lo que supone entenderlo, estudiarlo, analizarlo. Pero además supone incorporar a la población en el diseño de la política pública, y esto está todavía mucho más lejano porque históricamente las políticas han sido centralistas. Y en parte también por la ausencia del Estado: una política pública supone que haya Estado en los territorios.

Entrevista con Alex Segovia, Presidente de INCIDE from Revista Factum on Vimeo.

Es irónico que el Estado no tenga control del territorio pero sí las pandillas.

Es irónico. El control territorial de un actor que no es el Estado supone un fallo fundamental del Estado. Una de las primeras funciones de los Estados, y por eso surgieron, fue por el control del territorio: si el Estado pierde el control del territorio ahí ya comienza una serie de problemas graves. No sabemos en cuánto, pero lo que sí podemos decir es que en parte del territorio nacional el Estado ha perdido… no ha perdido presencia porque nunca ha tenido, pero ha perdido el control del territorio y las comunidades han perdido el control del territorio, que eso sí es nuevo. Históricamente el Estado ha estado ausente en este país, como en la mayoría de América Latina, ausente en las zonas rurales, pero hace 30 años las comunidades, con el poco Estado que había, controlaban los territorios. ¿Cuál es el cambio ahora? Hay territorios que ni las comunidades, ni el Estado tienen control territorial ni social. Eso tiene una implicación profunda en términos de cómo se percibe y ejerce la violencia pero también en términos de políticas públicas. Si hasta ahora la política pública no ha tenido esa dimensión territorial, esa dimensión de incorporar estratégicamente la participación de la ciudadanía, obviamente uno entiende por qué entonces las cosas se han ido agravando.

¿Cuál es su explicación para que en este periodo estudiado, 2010-2015, haya habido una pérdida del control territorial de parte del Estado hacia las pandillas?

El estudio analiza indirectamente el fenómeno, el estudio constata que empíricamente, tanto del punto de vista cuantitativo como cualitativo, ha habido una expansión de la presencia y control territorial de las pandillas. Eso es lo que estudio dice, y eso era el objetivo del estudio: demostrar con números y con evidencia cualitativa de que eso ha ocurrido, y eso explica el cambio en el patrón de la violencia. Ahora, ¿por qué razón la violencia dejó de ser un fenómeno fundamentalmente urbano y hoy se ha convertido en fenómeno rural? ¿Por qué ahora hay un mayor control territorial y una expansión clarísima en los 14 departamentos? Creo que todavía no hay una sola interpretación, y no habrá nunca una sola interpretación. Lo que sí es cierto es que ocurrió o si ya venía se aceleró en el periodo 2010-2015. Eso sí es clarísimo.

¿Por qué no menciona primero a la tregua? Parece ser un fenómeno que a todas luces cambió el panorama…

La tregua, y los números lo demuestran, es un parteaguas. El periodo 2012-2013… la historia antes de la tregua y después de la tregua es una historia diferente porque los números lo están diciendo, y es una historia que hay que contarla bien y hay que explicarla bien. En mi opinión todavía falta hacer estudios serios: no es posible evadir el tema de la tregua en el sentido de decir que tuvo consecuencias. La tregua es causa de o es consecuencia de… generó procesos. Y esas causas, esos procesos que generó, directamente o indirectamente, han desembocado en una nueva realidad de la violencia. Lo que no sabemos, y a partir del estudio no se puede decir, es que si todo este fenómeno de cambio de patrón se debe a la tregua o no. Nadie está en posición de decirlo. Por supuesto, ahí vienen las interpretaciones políticas, ideológicas, pero lo que sí se puede afirmar es que en este periodo, donde hubo tregua, se desarrollaron procesos nuevos que no existían en este país.

Sí, pero hay una realidad innegable: aumento exponencial de los homicidios.

Exacto. ¿Qué procesos se generaron después? Aumento en homicidios, aparición de nuevos fenómenos, consolidación de otros que son los que estudiamos acá. Hay datos reales, hay un nuevo patrón de ejercerse y manifestarse la violencia. La pregunta es ¿qué tanta responsabilidad tiene la tregua en este proceso?

Esa es una pregunta. Otra también es: ¿qué tanta responsabilidad tuvo el gobierno anterior –en el que se gestó la tregua- en este proceso?

Sí. Exacto, todos los actores. Por eso su primera pregunta pues yo creo que es una responsabilidad de todas las élites. Porque esa es otra cosa: el estudio, lo que nos permite ver, que es una tradición de INCIDE, es que es una tendencia que viene ni siquiera con la guerra, viene antes. Este país ha tenido niveles de violencia muy fuertes, y ahora lo que ha hecho en este último quinquenio, para aterrizar, es que el problema se ha complejizado, se ha profundizado y es, como me decía alguien de la comunidad internacional, “el estudio de ustedes lo que está constatando es una realidad que es un poco deprimente”, en el sentido de que, pese a todos los esfuerzos que han hecho, las buenas voluntades que ha habido, El Salvador nos encuentra a finales de 2015 con una situación más compleja de enfrentar.

Alexander Segovia, presidente de INCIDE. Foto: César Castro Fagoaga.

Alexander Segovia, presidente de INCIDE. Foto: César Castro Fagoaga.

¿Qué explicación se da usted entonces?

El estudio tiene que hacernos reflexionar, tenemos que ver el problema de la violencia y la inseguridad desde nuevas perspectivas, no con políticas tradicionales y tomar conciencia que efectivamente es el principal problema de este país, y que si este problema no se resuelve, no vamos a avanzar en el resto de problemas por sus características. Por ejemplo, la economía, el impacto en la economía local de la presencia de la violencia es enorme. Entonces, creer que la economía se va a reactivar en medio de un patrón de violencia como este, a menos que suceda algo extraordinario,  y venga una inyección masiva de inversión extranjera, pero eso no va a ocurrir, esos milagros no ocurren en economía. El estudio trata de mandar luces amarillas algunas, anaranjadas otras, rojas otras, y por eso creemos que el estudio es fuerte, polémico seguramente, en términos de recomendaciones.

Una de sus recomendaciones es que el Estado haga un mapa territorial, un reconocimiento de que el Estado ha perdido control o que nunca lo ha tenido.

Es que nunca… bueno yo estuve en el gobierno cinco años y nunca…  las políticas no se hacen en función de estudios territoriales.

¿Pero usted lo dijo en su momento?

Claro, nosotros inclusive, para hacer el estudio sobre la zona costera, lo primero que hicimos fue un mapa de toda la zona costera. Si uno quiere desarrollar un territorio, en este caso la zona costera, la pregunta es para desarrollarlo tenemos que ver cuáles son sus potencialidades y cuáles son sus debilidades. Hicimos mapas, estudios, evaluaciones ambientales. Eso hay que hacerlo ahora para el tema de la violencia. ¿Por qué sería útil un mapa territorial? Porque puede posibilitar diseñar una estrategia de mediano, corto y largo plazo.

Entiendo. Quisiera saber cuál fue la respuesta cuando usted planteó esto en el gobierno pasado. Y hago insistencia porque usted fue un funcionario de alto nivel en el gobierno anterior. ¿Qué respuesta obtuvo cuando usted dijo “es necesario hacer un mapa territorial” o cuando dijo “es necesario que el Estado tenga control territorial porque no lo tenemos”?

Nunca dije eso en el gobierno anterior porque yo no estaba en el gabinete de seguridad; yo controlaba, de hecho estaba a cargo del gabinete económico-social. En lo económico-social, y ese es uno de los méritos, por lo menos de las cosas satisfactorias, que desde Secretaría Técnica incluimos las políticas territoriales, pero había un gabinete de seguridad.

Usted lo acaba de decir: lo económico se ve afectado precisamente por la inseguridad. Entonces me imagino que como secretario técnico, y previendo las implicaciones técnicas que tenía esto, era evidente que afectaba.

Nosotros tocamos el tema ese desde un espacio muy específico, que era el Asocio para el Crecimiento, la alianza con los Estados Unidos. A través de eso, y el estudio que da base para definir las prioridades del asocio es el estudio que se hizo sobre El Salvador, es donde surgen los dos grandes temas que son los que influyen sobre la competitividad de la economía. Que uno es el tema de la violencia y el otro es la falta de incentivos económicos para la inversión. Desde el Asocio para el Crecimiento es que se le daba seguimiento, con Estados Unidos, a una serie de indicadores, y es desde ahí donde se plantean las políticas para activar la economía, las leyes. Pero en términos del Estado, de la política de seguridad ciudadana, eso lo llevaba el gabinete de seguridad. No es que me esté zafando, simplemente había una división del trabajo.

Ustedes, en su estudio, decían que han detectado en los municipios que han estudiado, tanto en Jiquilisco como los del norte de Morazán, una respuesta hacia cómo la comunidad enfrente el problema. Ustedes hablaban de grupos de vigilancia, ¿identificaron que a partir de la tregua ha habido una organización y gente más dispuesta ha hacer cualquier cosa para atacar este problema?

No, porque el estudio no se centraba en eso. La pregunta que nos motivó para hacer el estudio de territorio era dos temas, que en opinión de INCIDE no han sido suficientemente estudiados en el tema de seguridad: uno es la afectación de la violencia en territorio y el otro es la respuesta de las comunidades, que es distinto. En la respuesta de las comunidades nos dimos cuenta de que, en el caso de Morazán, desde los noventa, desde la guerra y antes, ese territorio, en tanto la gente le apuesta a él, lo cuida y lo ve como suyo, la gente se ha venido preparando para cuidarlo y desarrollarlo. Y con políticas que hoy están de moda pero que ellos las están aplicando desde los noventa, políticas de prevención. Y lo comparamos con un territorio como Jiquilisco, donde no hay esta tradición de cohesión social, donde la guerra fracturó más a esa comunidad y donde la respuesta ha sido más bien individual. A partir de ahí es que sacamos una gran conclusión: la respuesta, cómo la gente reacciona ante la violencia, es un factor fundamental para entender, pero también para prevenir. Y hasta ahora esa dimensión no ha sido tomada en cuenta. Si el futuro a Jiquilisco lo queremos como una zona de paz hay que involucrar a la población.

Hay algo interesante para estudiar: la radicalización de distintos actores que tienen que ver con la violencia. Tanto la policía, por los enfrentamientos; los pandilleros; y la población civil, donde hay una sed de sangre.

Sí, de hecho eso lo encontramos en los tres países del Triángulo Norte. La gente, en la medida que está más asediada, se siente más victimizada, son más propicias a soluciones violentas. No les molesta que si en esa política hay violación de derechos humanos. Este es un problema y algunas autoridades de eso se agarran, de esa percepción ciudadana, que al final lo que está reflejando esa apreciación es desesperanza y ya desesperación, y de ahí se agarran para hacer políticas duras, las famosas manos duras. Ese es el patrón en toda Centroamérica.

Alexander Segovia, presidente de INCIDE. Foto: César Castro Fagoaga.

Alexander Segovia, presidente de INCIDE. Foto: César Castro Fagoaga.

La respuesta de este gobierno ha sido el plan El Salvador Seguro. Una de sus recomendaciones es evaluar la implementación, ¿es un plan bien diseñado?

No era el objeto estudiar el plan, pero sí, en el periodo de investigación coincidió, en el caso de Jiquilisco, que es uno de los territorios intervenidos con la implementación del plan. En las entrevistas aprovechamos para preguntar: mire, ¿y las últimas medidas del gobierno cómo las ve? Lo que dijo la gente es una valoración positiva. Uno, en que la presencia de policías y Fuerza Armada ha hecho que esa asfixia de control territorial se haya relajado. Y lo otro que valora es la medidas tomadas en las cárceles: las extorsiones y las amenazas venían de las cárceles. La gente ha sentido que eso ha disminuido. Lo negativo que ve la gente es que no lo conoce (el plan), que nunca se les tomó en cuenta y que es muy limitado. Lo que sí decimos es que el plan El Salvador Seguro, en esta fase que tiene, que son algunos meses, en territorios como Jiquilisco, no es sostenible, las ganancias obtenidas no son sostenibles. Para que lo sean supone dar un salto, que es meter políticas preventivas de corto y mediano plazo e involucrar a la población estratégicamente.

¿Es irrealizable un plan que necesita 2,000 millones de dólares?

Es que no se van a pedir 2,000 millones, es que yo creo que se pueden… esto hay que hacerlo en un periodo largo, y el mapa territorial que estamos sugiriendo puede ayudar. No es un problema de recurso financiero: estoy convencido que en el norte de Morazán saldría barato comparativamente con otros porque allá sería más prevención.

¿Qué le parece el rumbo que ha tomado el actual gobierno para tratar la inseguridad?

Este gobierno ha tenido el gran merito que rompió con la inercia de las políticas de seguridad. Hizo algo radical, nuevo, enfrentar el problema y hacer cosas que algunas se necesitaban y no entiendo por qué no lo hicieron otros gobiernos…

¿Se refiere a la guerra contra las pandillas?

No, me refiero al tema de las cárceles. Todos los estudios lo decían y sin embargo nunca se había hecho algo con tanta firmeza. La gente pregunta por qué eso no se había hecho ante. Habrá que preguntarse por qué. La sicología del país la cambió: sí se puede hacer cosas, claro que esas cosas sean las suficientes o que de ahí uno pueda saltar a un triunfalismo que anda en ciertas autoridades es otra cosa.

¿Estamos lejos de ese triunfalismo?

Estamos lejos. Creo que hay que ir paso a paso, esta es una guerra larga que va a suponer muchos sacrificios, muchos dolores todavía, pero que si se dan los pasos adecuados con una estrategia y hay continuidad se pueden hacer.

Hubo un rompimiento de las políticas, por llamarlo de alguna manera, en la forma que se enfrentaba a la inseguridad en este país. No deja de ser curioso que el exvicepresidente, ahora presidente, renegara de todo lo que hizo su antecesor. ¿Por qué todo el mundo está renegando del anterior gobierno?

(Ríe) Es una buena pregunta. Yo, como estuve en el gobierno, no voy a dar una respuesta. Lo que sí le puedo decir es que hay que situar, creo que todavía no se ha hecho una evaluación histórica del rol del primer gobierno de izquierda en este país. En realidad se hicieron un montón de cosas buenas y un montón de cosas malas, y un montón de cosas que no se hicieron, que en política es igual.

Alexander Segovia, presidente de INCIDE. Foto: César Castro Fagoaga.

Alexander Segovia, presidente de INCIDE. Foto: César Castro Fagoaga.

Hay una cosa interesante en el anterior gobierno, que tiene que ver con el tema de seguridad, y es el rol que tuvieron algunos ministros. El expresidente Funes insistió hasta la saciedad que la tregua no era una política de gobierno y, sin embargo, su ministro de Seguridad decía que era algo que se ideó en su despacho. ¿Ustedes como gobierno cómo llevaban eso? ¿Usted como secretario técnico cómo llevaba eso?

Pero ahí había una división de trabajo. Suficientes temas tenía yo como coordinador del gabinete económico-social y nunca fue un tema. Había un puente entre la política de seguridad y lo económico-social pero ese puente estaba en el Asocio para el Crecimiento. Es lo único que le puedo decir. No es cierto que por pertenecer a un gobierno estaría enterado de todo; al contrario, suficiente tenía con lo económico-social.

Perdón que se lo diga pero sonó a que se zafó completamente de la pregunta que le estaba haciendo.

Pero la pregunta específica….

Usted, como funcionario de alto nivel, cuando el país se estaba cayendo a pedazos, después de que la tregua se rompió, y que tenía relación con lo que había hecho ese gobierno…

¿Que si yo sabía?

En algún momento le dijo al presidente o al ministro de Defensa, ¿por qué pactaron con las pandillas?

No, no lo hicimos porque no es así como funciona. Funcionaba… desde el Asocio por el Crecimiento sí lo hicimos, porque yo era el coordinador, y ahí estaban los empresarios…

Y Estados Unidos estaba en contra de ese pacto.

Exacto, y ahí estaban los empresarios y Estados Unidos. Desde el Asocio para el Crecimiento hubo reuniones con el presidente, reuniones con la gente encargada de seguridad, y ahí sí se discutía y ahí había posiciones distintas.

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Fotografía  principal tomada el 15 de mayo de 2014 del entonces Secretario Técnico de la Presidencia, Alex Segovia, funcionario de confianza del expresidente Mauricio Funes, durante el periodo 2009 a 2014. Foto Archivo/Salvador Meléndez.
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