Foto destacada de Miguel Ángel Álvarez.
Fueron los niños, los menores de edad que llegaron el año pasado a la frontera sur de Estados Unidos sin papeles, solos. Algunos huían de la violencia, otros querían reunirse con el padre o la madre que los dejó en alguno de los tres países del Triángulo Norte de Centroamérica hace una década o más. Ellos, los niños, provocaron una crisis política en Washington que desembocó en un renovado diálogo entre la administración Obama y las de Otto Pérez Molina en Guatemala, Salvador Sánchez Cerén en El Salvador y Juan Orlando Hernández en Honduras. El producto inicial de ese diálogo es una iniciativa política al que Washington nombró Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte y para la que Obama ha pedido un millardo de dólares al Congreso. Tras la pompa de una presentación de alto nivel en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en la capital estadounidense, han surgido las primeras dudas: ¿a qué instituciones entregará Washington el dinero cuando hay tantas voces que, desde Capitol Hill y desde las sociedades civiles de la región, advierten que los estados hondureño, guatemalteco y salvadoreño están carcomidos por la corrupción? Otra pregunta: ¿cómo empezará Washington a replantear sus modelos tradicionales de cooperación con Centroamérica, basados hasta ahora en la asistencia militar o a instituciones policiales encargadas de librar la malograda guerra contra las drogas? Presentamos aquí, en cuatro partes, un extracto del ensayo titulado “The United States and Central America´s Northern Tier: The Ongoing Disconnect” que Héctor Silva Ávalos escribió en marzo de 2014 para el Diálogo Interamericano y en el que aborda las limitantes políticas de la relación entre Washington y la región, así como los principales retos en la actualidad.
PRIMERA PARTE
El Triángulo Norte de Centroamérica es una región turbulenta. El crimen organizado controla importantes territorios y permea a los ejércitos y a los organismos encargados de hacer cumplir la ley, la corrupción es generalizada en instituciones estatales débiles, las rutas de tráfico de drogas están firmemente establecidas en la región, y la violencia a gran escala alimenta las tasas de homicidios más altas del mundo. Las recientes elecciones y los cambios políticos en Guatemala, Honduras y El Salvador suman nuevas incertidumbres a los complejos desafíos de desarrollo institucional, de establecimiento del estado de derecho y de la creación de un futuro para los 28 millones de ciudadanos de la región. En los últimos años, y sobre todo desde el primer periodo de la administración Obama (2008-2012), los Estados Unidos ha vuelto a ver a la región con preocupación.
Ese ensayo explora el grado en que las políticas y programas de Estados Unidos en Centroamérica están alineados de manera efectiva o no con las preferencias e intereses de los países de la región.
A menudo tratado por políticos y analistas de Washington—e incluso por los expertos locales en la región—como un lugar algo diferente de los países vecinos al sur, el Triángulo Norte es la mitad de Centroamérica donde la violencia y los agentes criminales no estatales parecen tener raíces más profundas que en la otra mitad.
Desde la perspectiva de la ayuda financiera de Estados Unidos, el Triángulo Norte ha sido más importante que el resto de la región: aproximadamente el 60 % de los fondos de la Iniciativa Regional de Seguridad para Centroamérica (CARSI) de Estados Unidos, asignados a los seis países del istmo desde el año fiscal 2009 al año fiscal 2011, fueron para Guatemala, Honduras y El Salvador. En general, Guatemala es el principal receptor de la ayuda, El Salvador es el segundo, Panamá tercero y Honduras cuarto.
Menores recluidos en el centro de detención de la Patrulla Fronteriza en Nogales, Arizona. Julio 2014. Fotos de AP para pool de prensa.
Hace más de veinte años, algunos de los capítulos más sangrientos de la Guerra Fría se libraron en Centroamérica, enfrentando a movimientos de liberación de orientación marxista contra los ejércitos nacionales, a menudo respaldados por los Estados Unidos. Los Acuerdos de Paz internacionalmente aclamados llevaron a esas guerras a su fin. Hoy, sin embargo, Guatemala, Honduras y El Salvador están, una vez más, plagados de una extensa violencia. La violencia callejera y criminal está matando a la juventud del Triángulo Norte.
El crimen organizado, alimentado principalmente por la reactivación del corredor de drogas de Centroamérica hacia el Norte, está agravando la corrupción en los estados nacionales ya débiles, y empujándolos al borde del fracaso. El crecimiento económico, una vez prometedor desde principios hasta mediados de la década de 1990, ahora está estancado y, peor aún, la inequidad social y económica continua siendo mucho peor que los promedios latinoamericanos.
El cuadro político reciente presenta un panorama complejo e incierto. Alguna vez considerado aliados fiables, estos países representan hoy una interrogante para los expertos en política exterior en la capital estadounidense. La influencia de Estados Unidos se está desvaneciendo y temas que alguna vez fueron prioritarios para Washington, como la como la interdicción de flujos de droga o el libre comercio entendido desde el libreto norteamericano, no son prioritarios para la región.
En Honduras, una elección apretada en diciembre de 2013 entregó, en un país dividido, un mandato débil al nuevo presidente, Juan Orlando Hernández, quien heredó un país al borde del fracaso. Las instituciones del Estado están invadidas por el crimen organizado, especialmente desde que Honduras se convirtió en la principal ruta de tránsito para el tráfico transnacional de cocaína en 2008. El gobierno está plagado de corrupción y reina la impunidad. La pobreza y la pobreza extrema hunden a más de la mitad de la población.
El costo en vidas humanas es uno de los peores del mundo: 85 homicidios por cada 100,000 habitantes en 2013, según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La tentación de empoderar a fuerzas militares corruptas para abordar los problemas de seguridad y políticos ha sido grande para Hernández y parece que el presidente ha optado por aplicar las fallidas tácticas de la mano dura para enfrentar la violencia.
Albergue para menores indocumentados en Nogales, Arizona. Julio 2014. Fotos de AP para pool de prensa.
El Salvador, otrora modelo de crecimiento y resurrección después de los Acuerdos de Paz de 1992, hoy enfrenta retos implacables. El crecimiento económico ha sido lento y desde el año 2000 sobrepasó el 3 por ciento solo dos veces. Los partidos políticos están penetrados por organizaciones criminales. En marzo pasado, los salvadoreños eligieron como presidente a Salvador Sánchez Cerén, un excomandante guerrillero que, a la vuelta de 8 meses de mandato (asumió el 1o de junio pasado), cuenta con índices de popularidad relativamente bajos en un país donde los homicidios se vuelven a contar por encima de los 10 diarios desde finales de 2014.
En marzo de 2015, hubo elecciones legislativas y municipales, cuyos resultados siguen siendo inciertos debido a la pésima performance de un Tribunal Supremo Electoral controlado por el FMLN, que no pudo lidiar con reformas legales que permitieron por primera vez a los ciudadanos votar en listas abiertas. Ni en la campaña presidencial ni en las recientes propuestas presentadas por candidatos a diputados y alcaldes hubo discusiones sobre posibles soluciones a los problemas de seguridad pública. No solo estuvieron asuentes las propuestas serias de políticas de seguridad sino que de nuevo prevaleció el silencio acerca de la penetración del narcotráfico en la política y la economía local. Es poco probable que los partidos ganadores tengan la suficiente fuerza o la voluntad política para hacer frente a problemas de inseguridad o delincuencia. Sea cual sea el resultado final de la legislativa, la competencia puede intensificar la polarización en todo el espectro político y podría poner en marcha a un congreso estancado, incapaz de avanzar en las reformas institucionales necesarias.
Guatemala parece ser el lugar donde algunos signos de esperanza se desarrollaron en el pasado reciente, a pesar de la sabiduría convencional de que es el peor de los tres países debido a la influencia de cárteles mexicanos y la enraizada corrupción en sus organismos encargados de hacer cumplir la ley. Pasos importantes recientes hacia la consolidación de instituciones incluyen la elección de un fiscal general independiente, la creación de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y una creciente cultura de debate público. Aún con estos avances, la tasa de homicidios sigue siendo muy alta, más de la mitad de los homicidios en la ciudad de Guatemala permanecen impunes y la impunidad es la orden del día en los casos de corrupción. Más aún: el gobierno del exmilitar Pérez Molina parece dar pasos hacia atrás al facilitar la salida de la ex fiscal Claudia Paz y promover la salidad definitiva de la CICIG.
La mayoría de las veces, la conversación de Washington alrededor del Triángulo Norte de Centroamérica parece estar mal informada, guiada más por prejuicios ideológicos y narrativas anticuadas blanco y negro de “con nosotros o contra nosotros”, que culpan al régimen de Hugo Chávez en Venezuela y sus aliados latinoamericanos del auge del narcotráfico.
Por lo tanto, las políticas de seguridad de Washington parecen estar impulsadas por esfuerzos para reducir la influencia de los enemigos políticos “antiestadounidenses”. Esta narrativa inspirada en la Guerra Fría, por lo general pasa por alto u oscurece las complejas realidades de tráfico de drogas, pandillas y organizaciones criminales, pobreza y estancamiento económico, y partidos políticos e instituciones públicas débiles y corruptas.
Los principales resultados y conclusiones de este documento de estudio apuntan a la ineficacia de las políticas promovidas desde Washington para mejorar el estado de derecho en la región y a la desconexión persistente entre los responsables de las políticas de Estados Unidos y las principales fuerzas políticas en Centroamérica.
Estas son algunas conclusiones:
- La violencia sigue siendo el principal desafío para la estabilidad democrática en la región. Un inusual y arriesgado modelo para combatir la violencia se puso en marcha en El Salvador a través de un pacto con las pandillas juveniles, y Guatemala ha experimentado una lenta pero constante reducción de homicidios desde 2007. La violencia sigue reinando en el Triángulo Norte. En 2012, Guatemala, Honduras y El Salvador se mantuvieron en la cima de la clasificación de la tasa de homicidios en todo el mundo.
- Redes sofisticadas de delincuencia organizada se han extendido y ganado suficiente fuerza para controlar extensos territorios en los tres países y, en algunos casos, sustituir a los poderes del Estado. La expansión del crimen organizado no siempre está ligada a un aumento de violencia. Las respuestas de los gobiernos, sin embargo, han fallado tanto en contener la violencia como en rechazar la penetración del crimen organizado del territorio y de las instituciones.
- La corrupción y la penetración de grupos criminales en instituciones encargadas de hacer cumplir la ley en partidos políticos; y las burocracias del gobierno han crecido de manera exponencial en los tres países durante la última década.
- El Departamento de Estado de Estados Unidos reconoce abiertamente que las respuestas de los gobiernos del Triángulo Norte ante el crimen organizado y la violencia han fracasado. Sin embargo, Washington carece de una estrategia efectiva para ayudar a abordar estos temas en la región. La Iniciativa Regional de Seguridad para Centroamérica (CARSI) es un simple remiendo de programas preexistentes de ayuda y cooperación bilateral, que ha demostrado ser relativamente eficaz en la interdicción de drogas, pero ha fallado en los desafíos fundamentales de desarrollo institucional, transparencia y rendición de cuentas.
- Las intervenciones recientes más exitosas de los Estados Unidos han ocurrido cuando los responsables de las políticas públicas y los funcionarios de Washington han dejado de lado enfoques ideológicos y han utilizado el pragmatismo para presionar por la reforma. En Guatemala, la diplomacia silenciosa de la Embajada de Estados Unidos—junto con el apoyo de Naciones Unidas a la CICIG—fue esencial para ayudar a lidiar con la corrupción en la oficina del Fiscal General, para perseguir crímenes del pasado y hacer frente así a la cultura de la impunidad, y para galvanizar una unidad de investigación en la Policía Nacional Civil, vetada por expertos de la ONU y de Estados Unidos. No fue casualidad que el Secretario de Estado John Kerry citara el ejemplo de Guatemala cuando habló de sus puntos de vista sobre el hemisferio en la OEA en noviembre de 2013.
- Se necesita una nueva revolución civil en el Triángulo Norte, una anclada en la revitalización o creación de la sociedad civil y liderada por nuevas generaciones de pensadores talentosos y mejor educados. La sociedad civil debe estar empoderada para que su voz pueda influir en las agendas nacionales y arrebatar las discusiones políticas a los decrépitos y a menudo corruptos partidos políticos.
- Hoy en día, las organizaciones de la sociedad civil en la región se han posicionado como interlocutores del poder económico y político, pidiendo básicamente rendición de cuentas, transparencia y respuestas más flexibles a las urgentes demandas de combate de la delincuencia, corrupción y desigualdad. Esta revolución pacífica debe progresar desde el fortalecimiento de la academia, los medios de comunicación y la producción de conocimiento para el empoderamiento político. Los mejores ejemplos disponibles son, en Guatemala, el papel de la sociedad civil—respaldada silenciosamente por los Estados Unidos y públicamente por otros gobiernos extranjeros y las Naciones Unidas (ONU) —en asegurar las modestas reformas de la policía, la oficina del Fiscal General, y del poder judicial, que han dado lugar a la persecución de criminales de guerra, a la creación de unidades de élite de la policía, en su mayoría transparentes, y a una prensa más libre. Honduras es el peor de los casos; allí, el único intento de impulsar la reforma de la policía vino de una rectoa universitaria que pidió una limpieza después de que mataron a su hijo. En El Salvador, la sociedad civil ha estado tradicionalmente por los aparatos políticos de la izquierda y la derecha y la academia ha permanecido muy disminuida desde el final de la guerra. En los últimos años, sin embargo, ha surgido una incipiente cultura de denuncia.
- Las consecuencias de no hacer nada para frenar las amenazas de seguridad, impulsadas principalmente por la corrupción y la tolerancia oficial del crimen organizado, inevitablemente abrirán la puerta a la expansión de economías ilícitas, a la disminución de la presencia del Estado en las zonas rurales y al debilitamiento de los Estados nacionales. Un deterioro de este tipo de la ley y el orden pondrá en peligro la esencia misma de las reformas y directrices políticas y sociales pactadas en los Acuerdos de Paz en la década de los noventa. Todas las ventanas que se abrieran a un horizonte más brillante se cerrarían.
La disfunción de las instituciones, al final, amenazará la estabilidad de la democracia y la posibilidad de lograr estructuras jurídicas y económicas sanas. Sin instituciones fuertes, la violencia descontrolada, que se convierte en una verdadera amenaza para la seguridad nacional estadounidense debido al fortalecimiento de organizaciones criminales no controladas y nuevas oleadas de migraciones masivas, pasarían de ser escenario posible a una realidad inminente.
La próxima semana, segunda parte: La hoja de ruta de 2013, ¿punto sin retorno?
Traducción del inglés por Alejandra Nolasco.
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